Giray ERGİN
26.05.2015
7 Haziran seçimlerinin yaklaştığı şu günlerde en çok gündemi meşgul eden konu hiç kuşkusuz, Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın savunuculuğunu yaptığı başkanlık sistemi. Kamuoyunda daha çok Türk tipi başkanlık sistemi olarak ele alınan ve temel dayanağını AKP’nin meclis anayasa komisyonuna sunmuş olduğu anayasa değişikliği taslağından alan bu sistem önerisini hem başkanlık sisteminin beşiği olan Amerika deneyimiyle hem de sorun yarattığı iddia edilen ve bekleme odasına alındığı bizzat cumhurbaşkanı tarafından ifade edilen parlamenter sistemle karşılaştırmalı olarak irdeleyeceğimiz bu yazımızda ilk olarak önerinin içeriğine değinelim.
Yasama, yürütme ve yargı organlarının görev ve yetkilerini düzenleyen tam metnini aşağıdaki linkte bulabileceğiniz1 AKP önerisinde özetle;
- Milletvekili ve başkanlık seçimlerinin eş zamanlı olarak gerçekleştirilmesi,
- Başkanın ya da meclisin her iki organın seçimlerinin yenilenmesine karar verebilmesi,
- Başkanla beraber başkan yardımcısının da aynı oy pusulasında yer alarak beraber seçilmesi,
- Başkanın bakanları meclis onayına sunmadan resen ataması,
- Milletvekillerinin bakan olamaması ve yedek milletvekilliği,
- Meclis tarafından çıkarılan kanunları yayımlaması,
- Kanunla düzenlenmemiş konularda Başkanın kararname yayınlaması,
- Yeni bakanlıkların kurulmasının başkanlık kararnamesiyle olması
- Hukuken sorumlu tutulan başkanın meclis tarafından görevden alınıp Yüce Divana gönderilmesi,
- Başkanın olağanüstü hal ve sıkıyönetim ilan etmesi,
- Yargı organlarını oluşturan üyelerin bir kısmını, YÖK üyelerinin yarısını, üniversite rektörlerinin tamamını seçmesi
öngörülmektedir.
Yukarıdaki maddelerden de görebileceğiniz gibi AKP önerisi başkana oldukça önemli yetkiler tanıyor ama konuyu teorik düzlemden ele aldığımızda bu önerinin gerçekten bir başkanlık sistemi getirdiği tartışılır.
Tartışılır diyoruz zira başkanlık sisteminin temel özelliği yasama ve yürütme erkleri arasında tam bir karşılıklı bağımsızlık olmasıdır. Yani karşılaştırmalı siyasi sistemlerin temel konularından biri olan karşılıklı denge ve kontrol mekanizması başkanlık sisteminde her iki erkin birbirlerinin sürelerine müdahale edememesi şeklinde işler. Başka bir deyişle ne başkan seçimleri yenileyebilir, ne de meclis, başkanı hukuki bir sorumluluk söz konusu olmadan görevden alabilir. Hâlbuki AKP’nin önerisinde başkan da meclis de her iki organın seçimlerinin yenilenmesine karar verebilmektedir. Bu ise karşılıklı bağımsızlığı değil, parlamenter sistemde olduğu gibi karşılıklı bağımlılığı hatırlatmaktadır. Klasik parlamenter sistemde bilindiği gibi meclis başbakanın yani hükümetin görevine son verebilmekte, başbakan da bunun karşılığında seçimleri yenileyebilmektedir. Türkiye’deki sistem klasik parlamenter sistemden farklı olarak başbakana meclisi feshetme yetkisi vermemiş olsa da hükümetin kurulamaması durumunda bu yetki cumhurbaşkanı tarafından kullanıldığı için yine de karşılıklı, esnek bir denge kurulması ön görülmüştür. AKP’nin bu önerisi bu yüzden aslında bir başkanlık sistemini değil, başbakanın yerini başkanın aldığı klasik bir parlamenter sistemi içermektedir.
Başkanlık sistemi başkanın yürütme, meclisin ise yasama faaliyetini gerçekleştirdiği bir sistemdir ve başkanın kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi yoktur. Önerinin metin içeriğinde kanun hükmünde kararname ifadesi olmasa da kanunla düzenlenmemiş konularda düzenleme yetkisi verildiği için bunun bir tür kanun niteliğinde olduğu açıktır. Türkiye’deki mevcut sistemde bakanlar kurulu’nun kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinden ilham aldığı anlaşılan bu yetki önerisinin anayasamızdaki mevcut yetki kullanımını müteakip ilgili kararnamenin, çıkarıldığı gün meclis gündemine getirilmesi ve meclis tarafından onaylanarak kanun hüviyetine büründürülmesi mecburiyetine bu öneride yer verilmediği için alenen başkana kanun çıkarma yetkisi verilmekte ve bu haliyle parlamenter sistemin hükümetinin yasama üzerindeki etkisini aşan bir güç hasredilmektedir. Üstelik mevcut anayasamızda meclis tarafından çıkarılan kanunla kurulması öngörülen yeni bakanlıkların bu öneride başkanlık kararnamesiyle kurulması hükmedildiği için de yasama yetkisinin burada da başkana devredildiği anlaşılmaktadır.
Bakan atamalarının yine bu öneri içerisinde başkanlık sisteminin özüne aykırı bir şekilde kurgulanması da ayrı bir sorun. Amerika’daki başkanlık sisteminde bakanlar başkan tarafından doğrudan atanmazlar, senatoya tek tek önerilirler ve senatonun onayını aldıktan sonra asaleten atanırlar. Keza büyükelçiler de öyle. Buradaki amaç başkanın kanun onaylama yetkisini dengelemektir. Çünkü ABD başkanının veto ettiği herhangi bir yasa kongrenin her iki kanadının üçte ikisi tarafından tekrar onaylanırsa ancak yasalaşabilmektedir. Başkanın yasa imzalarken ve geri gönderirken kullanabileceği azami süre Pazar hariç 10 gün olduğu için başkan yasama döneminin sonuna doğru önüne gelen bir yasayı imzalamayıp, kadük duruma düşürebilmektedir. Amerikalıların pocket veto (cep vetosu) dedikleri bu yetki başkanın elinde bir koz olduğu için bunun karşılığında kongrenin de başkanın atamalarını engelleme yetkisi vardır. AKP önerisinde ise mevcut anayasamızda olduğu gibi cumhurbaşkanının kanunları belli bir süre içerisinde onaylama zorluğu aynen korunduğu için, parlamentoya bakan atamasını onaylama yetkisi verilmemiş olmasının, parlamenter sistemdeki güvenoyu probleminin bir benzerinin yaşanmaması açısından belki belli bir mantığı var ama bu mantığı başkanlık sistemi adı altında savunmak pek de gerçekçi değil zira bir sistemi işletebilmenin en önemli niteliklerinden biri karşılıklı denge mekanizmalarının mevcut olmasıdır. Başkanın geri gönderdiği yasanın ancak meclisin 3/5’ü tarafından onaylanması durumunda başkanın yayımlama mecburiyeti bulunduğu yani meclisin hareket alanının mevcut işleyişe göre, başkan lehine daha da daraltıldığı için karşılıklılık bakımından bir dengesizlik yaratılmaktadır. (Mevcut sistemde cumhurbaşkanının geri gönderdiği kanunların tekrar kabulünde olumlu oyların olumsuz oylardan fazla olması yeterlidir.) Bu mekanizmaların işleyişindeki herhangi bir eksiklik erklerden birinin diğerleri aleyhine güçlenmesine neden olur. Bu da sistemin başkanlık değil, başkancı sistem olarak adlandırılmasına yol açar.
Bakan atamalarıyla ilgili diğer bir nokta meclis üyelerinin bakan olarak atanamamasıdır. Fransa’daki sistemden esinlenildiği anlaşılan bu önerinin anavatanındaki uygulamasında şöyle bir fark vardır: Fransa’da meclis üyeleri bakanlığa atanabilmekte ama atanır atanmaz milletvekilliği vasfını kaybetmekte, yerine yedek milletvekili geçmektedir. AKP’nin önerisinde de yedek milletvekili vardır ama Fransa’daki uygulamaya paralel bir mahiyetinin bulunmadığı açıktır. AKP önerisinin olası parlamento oylaması sırasında bakan olma ihtimalinin olmadığını öğrenen milletvekillerinin tavrı ne olacaktır bu da ayrı bir muamma zira anayasa değişiklikleri gizli oylamayla yapıldığı için bu öneriyi desteklemeyecek milletvekillerinin bulunma ihtimali her zaman mevcuttur.
Cumhurbaşkanı Erdoğan, parlamenter sistemin sorunlarına değinirken koalisyon ihtimaline dikkat çekmektedir. Başkanlık sisteminin tesis edilmesiyle bu ihtimalin ortadan kalkacağını, başkanın herhangi bir güvenoyu endişesi duymadan hükümetini rahatça kurabileceğini iddia etmektedir. Teorik olarak bu iddia doğrudur. Hele klasik başkanlık sisteminin aksine, yukarıda değindiğimiz gibi, atanan bakanın meclis onayına tabi tutulmayacağı düşünülünce güvenoyu sorununun yaşanmayacağını rahatlıkla söyleyebiliriz lakin parlamento çoğunluğu, başkanı destekleyen parti ya da partilerden oluşmadığında ne olacaktır? Tamam, belki güvenoyu sorunu yaşanmayacak, hükümet kurulabilecek ama bütçesini bile geçiremeyen başkan nasıl ülkeyi yönetecektir? Türkiye parlamenter sistemin bir sonucu olarak parti disiplininin daha egemen olduğu bir siyasi yapıya sahiptir. Başkanı destekleyen parti mecliste azınlık durumuna düşerse, muhalefetteki partilerin ona hiçbir hareket alanı bırakmayacağı açıktır. Parti disiplinin hemen hemen hiç bulunmadığı ABD’de bile Clinton ve Obama’nın bütçe çıkaramadığı dönemler yaşanmıştır. Meclisle başkanlık seçimlerinin aynı anda yapılıyor olmasının bu sorunun üstesinden gelebileceği düşünülmektedir belki ama her iki organın seçilme yöntemlerinin farkı gözden kaçmaktadır. Bu öneride başkan mevcut anayasamızda olduğu gibi iki turlu seçilmektedir ama meclisin seçimi yasa gereği d’Hondt sistemi dediğimiz bir tür nispi temsil yöntemiyle yapılmaktadır. Meclis ve başkanlık seçimlerinin benzer yönde bir eğilim çıkarabilmesi için meclis seçimlerinin de iki turlu ve dar bölge esasına göre yapılması gerekmektedir. Bu sistem AKP cephesinde de tartışılmış ancak kabul görmemiştir. Keza bu sistem uygulansa da yine aynı paralellikte sonuç çıkacağının bir garantisi yoktur zira başkanlık seçimi genel oy prensibine göre yapılırken, meclis seçimi bölgesel bazlı olarak yapılmaktadır. Partilerin seçim çevresi bazında iki turlu olarak aldıkları sonuçların parlamentoya yansımasıyla başkanlık seçimi sonucu birebir benzer sonucu vermeyebilir. Örneğin seçimlerin dar bölge esasına göre tek turlu yapıldığı İngiltere’de 1951’de İşçi Partisi oyların yüzde 48,8’ini kazandığı halde Avam Kamarasında 295 sandalye elde ederken Muhafazakar Parti yüzde 48 oyla 321 sandalye elde etmiştir. ABD örneği daha da ilginçtir. Orada başkanlık seçimi genel oy prensibine göre değil, ikinci seçmenler topluluğu denilen ve başkan adaylarının eyaletlerin nüfusları doğrultusunda kazandığı delegeler tarafından gerçekleştirildiği için 2000 yılında Al Gore ülke genelinde daha fazla oy aldığı halde, ikinci seçmenler düzeyinde daha fazla delege çıkaran George Bush başkan seçilmiştir. Dolayısıyla benzer bir seçim anlayışı olmadan başkanlık seçimi Erdoğan’ın işaret ettiği kolaylığı sağlamayabilir. Hele koalisyon ihtimali söz konusuysa bu, parti düzeyinde parçalı bir siyasi yapı var anlamına gelir ki partiler arasında ittifak yapılmadığı sürece yine parçalı bir meclis ortaya çıkabilecektir. Nitekim yarı başkanlık sisteminin egemen olduğu Fransa’da üstelik ittifak da serbest olduğu halde çok parçalı bir meclis görev yapmaktadır.
Demokratik siyasi sistemlerin iki amacı vardır. Bunlardan birincisi yukarıda da değindiğimiz karşılıklı denge ve kontrol mekanizmalarını tesis etmek, diğeri de demokrasiyi yönetebilir kılmaktır. Neticede devletin yönetilemediği bir demokrasi, güçleri karşılıklı olarak dengelese de kendisinden beklenen faydayı sağlayamayacaktır. Bu yüzden başkanlık sistemindeki karşılıklı bağımsızlığın da, parlamenter sistemdeki karşılıklı bağımlılığın da sistemi işletecek, tıkanıkları açacak özelliklere sahip olması gerekir. Parlamenter sistemde hükümetin kurulması ve devamı meclisteki sandalye sayısına bağlı olduğu için her zaman tek parti hükümeti ortaya çıkması mümkün olmaz. Koalisyon hükümetinin de tek parti hükümetinin hareket kabiliyetine sahip olmadığı açıktır. Zaman zaman istikrarsız hükümetler ortaya çıkarması da her zaman ihtimal dâhilindedir. Bu yüzden parlamenter sistem de kendi içerisinde rasyonalizasyon çalışmalarına gitmiş, istikrarsız hükümetleri engelleyici bazı çözümler bulunmuştur. İspanya ve Almanya’da uygulanan yapıcı güvensizlik oyu, yani yeni bir başbakan bulunmadan hükümetin düşürülmesinin engellenmesi veya bizim anayasamızda olduğu gibi belirli bir süre içerisinde hükümet kurulmazsa meclisin feshi gibi ara mekanizmaların amacı parlamenter sistemi daha istikrarlı bir yapıya kavuşturmaktır ama bunlar da bir tek parti hükümetini garanti etmemektedir. (Bu satırların yazarının da parlamenter sistem içinde tek parti hükümetini daha çok mümkün kılan bir model önerisi vardır ve bunun detaylarını http://www.bilimar.com/tr/hukumet-ve-siyaset/secimler-ve-secim-kanunu/108-baskanlik-sistemi.html linkinden okuyabilirsiniz.)
Cumhurbaşkanının önerisinin ise esasen bir tek parti hükümetini garanti eden bir mahiyeti bulunmaktadır. Başkan seçilen kişi istediği hükümeti kuracak ve bir güvenoyu sorunu olmayacaktır. Başkanın arkasındaki parti mecliste çoğunluğunu kaybederse de başkan ve meclis seçimlerinin yenilenerek tıkanıklığın aşılması hedeflenmektedir. Ancak çoğunluğu kaybetme ve tıkanıklığı aşma kelimelerinin yan yana gelmesi, birbirlerinin sürelerine müdahale edebilme özelliği de göz önüne alınınca zaten parlamenter sistemin içinde de olan sorunları ve çözümünü akla getirmektedir. Bu sorunlarla parlamenter sistem içinde de karşılaşılmakta, çözüm de bunun içerisinde bulunmaktadır. O halde başkanlık sistemine geçmenin farklı ne gibi bir faydası olacaktır? Üstelik önerilen sistemin literatürdeki başkanlık sistemiyle baştaki kişiye başkan denilmesinden ve başkanın halk tarafından seçilmesinden başka hemen hemen hiçbir benzerliği bulunmamasına rağmen.
AKP’nin ve dolayısıyla Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın başkanlık sistemi üzerinde dururken dayandığı unsurlardan biri de cumhurbaşkanının 2007’de yapılan bir değişiklikle halk tarafından seçilmesinin sağlanması, geçen yıl yapılan seçimle de bunun uygulamaya konmuş olmasıdır. Buna göre, halk tarafından seçilen cumhurbaşkanının halk önünde bir sorumluluk üstlendiği, bu sorumluluğu yerine getirebilmesi için de yürütmenin etkin başı olacak şekilde yetkilerinin düzenlenmesi gerektiği iddia edilmektedir. Görünüşte mantıklı görünse de cumhurbaşkanının halk tarafından seçildiği ve üstelik önemli yetkilerle donatıldığı (Portekiz, Avusturya, İzlanda ve hatta KKTC) gibi bazı ülkelerde sistem yine parlamenter sisteme yakın bir şekilde işlemektedir. Bu biraz da siyasi kültür ve toplumun cumhurbaşkanından beklentisiyle ilgili bir meseledir. Cumhurbaşkanının tarafsız olmasını bekleyen ya da buna alışan kültürlerde cumhurbaşkanı halk tarafından seçilse de hareket alanı parlamenter sistem sınırları içerisinde yer alır. Türkiye’de yapılan bazı kamuoyu yoklamalarında da cumhurbaşkanının tarafsız kalmasının arzu edildiği, başkanlık sistemine pek sıcak bakılmadığı görülmektedir. Bunda düşe kalka da olsa parlamenter sistem geleneğimizin olmasının yanı sıra halkın başkanlığı federasyonla bir tutmasının da etkisi bulunmaktadır. Halkın cumhurbaşkanını seçme hakkını alma yönünde gösterdiği irade, bunun başkanlık sistemine geçme şeklinde de tecelli edebileceği anlamına gelmeyebilir. Bununla birlikte konuya teorik düzlemde baktığımızda, cumhurbaşkanını halk seçse de sorumlulukla yüklü yetkiler verilmediği sürece bunun kendiliğinden fiili bir başkanlığa dönüşmesi mümkün görünmemektedir. Dolayısıyla cumhurbaşkanını halk seçiyor diye başkanlık sistemine geçmek ne teorik ne de pratik düzeyde bir ihtiyaçtır. 12 Eylül öncesine bir tepki olarak 1982 anayasasında cumhurbaşkanına oldukça geniş yetkiler tanındığı açıktır ama bu yetkiler esasen siyasi sorumluluk gerektiren yetkiler değildir. Daha çok, sisteme nezaret eden (buna AKP cenahı vesayet diyor), güçler arasında dengeyi gözeten ve tıkanıklığı aşıcı mahiyettedir. Esasen, cumhurbaşkanının; meclis tarafından seçilmesi parlamenter sistemin doğasına daha uygun olsa da, hali hazırdaki yetkileri daha etkin bir mahiyet arz ettiği için, halk tarafından seçilmesi bu etkin yetkilerin kullanımına daha bir meşruiyet de kazandırabilir. Rektör atama gibi gereksiz yetkiler vardır ama illa bir değişiklik yapılacaksa bu türden yetkilerin azaltılması düşünülebilir ve cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi de buna teorik olarak engel değildir.
Hem cumhurbaşkanının hem de meclisin halk tarafından seçilmesinin parlamentodan çıkan hükümetin başı başbakan ve cumhurbaşkanı arasında iki başlılık yaratacağı iddia edilmektedir ama başkanlık sistemi de iki başlı bir sistemdir zira ABD’de kongre de başkan da iki ayrı baştır. İlla tek başlı bir sistem aranıyorsa o klasik parlamenter sistemdir. Başbakan hem hükümetin başıdır hem de meclisteki çoğunluk partisi grubunun başıdır. Dolayısıyla hem icraya hem de yasamaya hakimdir. Bundan daha ala tek başlılık olmayacağı tabiidir. Ya da yarı başkanlık sistemi getirilerek bir tek başlılık sağlanabilir, cumhurbaşkanının halk tarafından seçildiği göz önüne alındığında bu daha yakın bir ihtimal olarak değerlendirilebilir ama Fransa’da uygulanan bu sistemde cumhurbaşkanının meclisi resen feshetme yetkisine karşılık istisnai bazı hukuki sorumluluk konuları dışında meclisin cumhurbaşkanına müdahale edememesi durumu söz konusu olduğu için güçler arasında eşitsiz bir durum yarattığı aşikârdır. Üstelik bu sistemde de başında başbakanın bulunduğu hükümetin varlığı meclisteki sandalye sayısına bağlı olduğu için AKP’nin önerisine temel teşkil eden sorun burada da geçerlidir.
Sonuç olarak AKP’nin başkanlık sistemi önerisi, çıkış noktasına uygun bir içerik barındırmamakta, parlamenter sistemin başbakanın yerini başkan alacak şekilde rasyonalize edilmesini amaçlamakta, önerinin savunucusu Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın daha etkin yetki kullanma isteğine hizmet eden bir mahiyet içermektedir. Başka bir deyişle başbakanlığı bırakıp, cumhurbaşkanlığına çıktıktan sonra, başbakanlığı da uhdesine almasına imkân vermektedir. Ancak Türkiye’nin etkin bir yönetimin yanı sıra güçler arasındaki dengeyi gözetecek tarafsız bir cumhurbaşkanına ihtiyacı var ve o cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi de bu tarafsızlığı kaybetmesine engel değil ve hatta bunu güçlendirecek bir unsurdur. İlla başkanlık sistemine geçişi gerektirecek zımni bir hüküm değildir.
1.
