12 Eylül tarihinde yapılan referandumun akabinde başkanlık sistemi tartışmaları tekrar alevlendi. Hatırlandığı gibi bu tartışma rahmetli Turgut Özal’ın cumhurbaşkanlığı döneminde bizzat kendi tarafından başlatılmış, Demirel’in cumhurbaşkanlığının sonuna yaklaşıldığı günlerde de farklı boyutta da olsa yine gündeme gelmişti.
Başbakan Erdoğan ve mesai arkadaşları tarafından tekrar seslendirilmeye başlanmış olması Türkiye’nin ülke ve halk olarak artık bu konudaki kesin ve nihai kararını vermesi ihtiyacını geri dönülmez bir biçimde ortaya koymuş bulunmaktadır. Zira ülkemiz, demokratik rejimini yeni yeni oturtmaya başlamış ve bu konuda artık istikrar kazanmanın yollarını ararken yine sistem tartışmalarına boğulması zaten asgari mutabakat ve müşterek oluşturmakta zorluk çeken bir işleyişi daha da sekteye uğratmaktadır. Madem yine “hangi sistem bizim için daha iyi” tartışmalarına tekrar başladık, o halde bu tartışmaya elimizden geldiğince biz de katkıda bulunalım ve tartışmaya konu olan yönetim sistemlerinin fotoğrafını net bir şekilde vermeye ve Türkiye’nin nasıl bir yol izlemesi gerektiği sorusunu cevaplamaya çalışalım.
Aslında Siyaset Bilimi bölümlerinde; “Karşılaştırmalı Siyasi Sistemler” dersinin konusu olan demokratik siyasi sistemler esasen 3’e ayrılmaktadır:
Parlamenter Sistem
Başkanlık Sistemi
Yarı- Başkanlık Sistemi
Halk tarafından seçilen bir yasama organının bulunduğu ve bu yasama organının içinden çıkan hükümetle yürütme faaliyetinin gerçekleştirildiği parlamenter sistemde hükümet parlamentoya karşı sorumludur. Meclis içerisinde bir çoğunluğa dayanarak kurulur ve bu çoğunluğun artık arkasında olmadığının yasama organı tarafından resmen beyan edilmesiyle de görevi sona erer. Bunun karşılığında hükümetin başkanı eğer isterse devlet başkanına giderek seçimlerin yenilenmesini yani meclisin feshedilmesini talep edebilir.
Başkanlık sisteminde ise yine halk tarafından seçilen bir parlamento vardır. Ancak yürütme de yine halk tarafından seçilir ve başkan sıfatına haiz olan yürütmenin başının parlamentoya karşı hiçbir siyasi sorumluluğu bulunmamaktadır. Yani parlamento tarafından siyasi sorumluluğun ihlali gereği görevden alınma gibi bir uygulama mevcut değildir. Bunun doğal sonucu olarak, Başkanın, parlamentonun feshedilmesini sağlayıp seçime götürme gibi bir yetkisi de yoktur. Sadece hukuki sorumluluğun ihlal edilmesi yani suç işlenmesi durumunda Kongre tarafından işletilen bir azil (impeachment) mekanizması mevcuttur.
Yukarıda bahsettiğimiz her iki sistemin karışımı gibi görünen yarı başkanlık sistemi ise esasen Fransa’da ortaya çıkan bir sistemdir. Halk tarafından seçilen bir parlamento ve yine halk tarafından seçilen bir cumhurbaşkanı vardır. Ancak bunun yanı sıra yine parlamenter sistemde olduğu gibi parlamentonun güvenine dayanan bir hükümet vardır ve bu hükümetin hem meclise hem de cumhurbaşkanına karşı sorumluluğu bulunmaktadır. Parlamenter sistemde, başbakanın talebiyle devlet başkanı tarafından uygulanan parlamentonun feshi mekanizması bu sistemde re’sen cumhurbaşkanı tarafından kullanılmaktadır. Yani cumhurbaşkanı istediği zaman meclisi feshederek erken seçime gidebilmektedir. Yalnız cumhurbaşkanı bu fesih mekanizmasını aynı yıl içerisinde birden fazla kullanamamaktadır.
Karşılıklı denge ve kontrol:
Demokratik siyasi sistemlerin en önemli özelliği devleti oluşturan erkler arasında karşılıklı denge ve kontrol mekanizmasının bulunmasıdır. Siyaset bilimi literatüründe “mutual check and balance” olarak adlandırılan bu mekanizma karşılıklı bağımlılık ya da karşılıklı bağımsızlık esaslarına göre şekillenir. Sistemin sağlıklı işleyişi bu dengenin doğru kurulmasına bağlıdır. Karşılıklı bağımlılık prensibinin örneği olan parlamenter sistemde parlamento hükümeti düşürebilmekte bunun karşılığında ise başbakan devlet başkanı aracılığı ile meclisi feshederek seçimleri yenileyebilmektedir. Başkanlık sisteminde hakim olan karşılıklı bağımsızlık ilkesine göre ise, başkan ve parlamento kendi görev sürelerine müdahale edememekte, her iki erk arasındaki uzlaşma zemini yetkilerin karşılıklı kontrolünden geçmektedir. Örneğin Başkanın atamaları kongre onayından geçmekte, bunun karşılığında ise kongreden çıkan yasalar başkanın onayına sunulmaktadır. Yarı başkanlık sistemi ise bu karşılıklı kontrol mekanizmalarının biraz daha zayıfladığı hatta hemen hemen hiç olmadığı bir sistem. Cumhurbaşkanı meclisi re’sen feshedebiliyor, ancak parlamento hiçbir şekilde cumhurbaşkanının görev süresine dokunamıyor. Vatana ihanet suçlaması dışında da hukuken sorumlu tutulamıyor. Buna ilaveten aynı cumhurbaşkanı başbakanı da görevden alabiliyor. Fransa yarı başkanlık sisteminin cumhurbaşkanı; Maurice Duverger’nin deyişiyle tam bir “seçilmiş kral” konumunda.
Türkiye’ye gelince yukarıda sayılan sistemlerden parlamenter sisteme yakın olduğunu söyleyebiliriz. Bizim sistemimizde hükümet meclise karşı sorumludur ve meclisin güvenini kaybettiğinde görevi sona erer. Yalnız, hükümetin parlamenter sistemde olduğu gibi meclisin feshedilmesini sağlayıp seçime götürme gibi bir yetkisi yoktur. Seçimlerin yenilenmesi yetkisi yine meclise aittir ve bu yönüyle yukarıda sistemler arasında sıralamadığımız ve 4. cumhuriyet Fransa’sı ile 1961 yılına kadar kısmi değişikliklerle de olsa Türkiye’de uygulanmış olan meclis hükümeti (conventional government) sistemine benzer. Sadece anayasada yazılı süre içerisinde güvenoyu almış bir hükümet kurulmazsa; cumhurbaşkanının, meclis başkanına danışmak suretiyle seçimleri yenileyebilme yetkisi vardır ki mevcut anayasada bu yetki için meclisin feshi ifadesi kullanılır. Ancak bu ifade kullanılmış olsa da klasik parlamenter sistemdeki meclisin feshi kavramından farklıdır zira gerçekte sadece seçimlerin yenilenmesi anlamını içermektedir. Yani meclis, örneğin İngiliz parlamenterizminin aksine görevine devam etmektedir. Meclisin feshi kavramının anayasada seçimlerin yenilenmesi anlamında kullanılmasının arkasında yatan esas neden TBMM’nin savaşta bile görevine devam etme geleneğine sahip olmasıdır. Meclis geleneğinin bu kadar önemsenmiş olması nedeniyle de Türkiye’deki sisteme ben “parlamenter sisteme yakın meclis hükümeti sistemi” yakıştırmasını daha uygun bulurum.(Savaşta bile kapatılmayan meclisimiz zaman zaman askeri müdahalelerle kapatılmıştır o ayrı ama o hususu başka bir yazının konusu yapmakta fayda var. Nitekim özet de olsa o konuya daha önceki “Son Yüksek Askeri Şura ve Sivil-asker ilişkileri” yazımda değinmiştim.)
Tabii bu noktada 1982 anayasası ile getirilen değişiklikleri de söylemeden geçmememiz lazım. Zira bu anayasa cumhurbaşkanına parlamenter sisteme göre oldukça fazla yetki vermekte, bu yönüyle de yarı başkanlık sistemine yaklaşmaktadır. Özetle söylemek gerekirse yarı başkanlıkla parlamenter sistem arasında bir meclis hükümeti sistemi. Öyle ki cumhurbaşkanının re’sen tek başına verdiği kararlarda herhangi bir hukuki sorumluluğu bulunmamakta, bu noktada gittikçe Fransa anayasasının ilgili hükümlerine benzemektedir. Buna ilaveten; Ekim 2007’de yapılan bir referandumla cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi de kabul edilince, adeta yarı başkanlık modeline bir adım daha yaklaşıldığını rahatlıkla söyleyebiliriz.
Yukarıdaki satırlarda demokratik siyasi sistemleri biraz irdelemeye ve Türkiye’de uygulanan sistemin fotoğrafını vermeye çalıştık. Bu noktada Türkiye nasıl bir seçim yapmalı? Mevcut parlamenter sistem modeliyle mi devam etmeli yoksa Amerika tarzı bir başkanlık modeline mi yönelmeli? Ya da cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi hükmünün anayasaya eklenmesini de dikkate almak suretiyle Fransa usulü yarı başkanlık sistemini mi tercih etmeli? Çetrefilli bir soru aslında ama değişen anayasa hükmünden hareketle yani artık bundan sonraki dönemde cumhurbaşkanını halkın seçeceği olgusuna dayanarak bir değerlendirme yapmakta fayda var:
Yukarıda da değindiğimiz gibi 1982 anayasası cumhurbaşkanını, parlamenter sistemin devlet başkanına göre hayli fazla sayılabilecek yetkilerle donatmıştı. Bu yetkilere ilaveten; halkın da seçmesiyle siyasi arenada daha güçlü bir figür haline geleceği bir gerçek. O halde cumhurbaşkanının bu konumunu siyasi yaşamın sağlıklı bir şekilde cereyan etmesine katkıda bulunacak bir yetki çerçevesiyle biçimlendirmekte fayda var. Bu yetki çerçevesini daha güçlü bir cumhurbaşkanı figürü meydana getirebilecek şekilde oluşturmanın artık oturmaya ve düzene girmeye yeni yeni başlamış bir demokratik işleyişi sekteye uğratacağı riskini de göz ardı etmemiz mümkün değil.
Bilindiği gibi mevcut sistemimizde hükümet, parlamentoda çoğunluğu sağlayan ya da birinci olan partinin başkanının liderliğinde oluşturulur. Daha doğrusu teamül bu yöndedir zira güvenoyu alabilecek hükümet kurma şansı ancak bu şartlara haiz bir parti için mümkün olabilmektedir. Ama yakın geçmişimizde de şahit olduğumuz gibi birinci parti çoğunluğu sağlayamıyorsa koalisyon hükümetleri kurulmaya çalışılmakta(bir keresinde 3. partinin lideri bile başbakan olmuştu), çabalar bazen sonuçsuz çıkınca da hükümet krizleri ortaya çıkmaktadır. Gerçi, 1982 anayasasıyla 1961 anayasasından farklı olarak cumhurbaşkanına hükümet kurulmayınca meclisi feshetme yetkisi tanınmakta ama bu durum yine de güçlü ve istikrarlı hükümetlerin kurulmasına katkıda bulunmamaktadır. Bu yüzden sistem öyle bir şekilde kurulmalı ki seçimlerin hemen akabinde hükümetin oluşacağı garanti altına alınsın ve hükümet kuruluşundaki belirsizlik ortadan kalksın. İşte cumhurbaşkanının konumu burada önem kazanıyor. Oluşacak parlamento kombinezonundan kaynaklanabilecek bir krizin önlenmesinde pasif bir görev alarak hükümetin kurulmasını sağlamak. Pasif kelimesinin altını burada kalın çizgilerle çizdim zira 1982 anayasasında cumhurbaşkanının hükümet kuruluşundaki yetkileri pasif değil aktiftir. Oluşan herhangi bir meclis kombinezonunda bir milletvekilini tercih eder, ona hükümeti kurma görevi verir ve onun kurduğu hükümeti onaylar (veya onaylamaz). Burada her ne kadar teamüller daha çok rol alsa da anayasada yazan budur. Halk oyuyla daha da meşruiyeti güçlenmiş bir cumhurbaşkanının kendince yeni bir teamül başlatması ve parlamentonun iradesinden bağımsız bir hükümet oluşumuna daha kolay cevaz vermesi mümkündür. Güvenoyu sorun olmaz mı diye sorulabilir ama 45 gün içinde güvenoyu almış bir hükümetin kurulmaması durumunda cumhurbaşkanın seçimleri yenileme yetkisinin bulunduğunu burada hatırlatmakta fayda var. Tekrar seçilememe riski olan meclis üyelerinin; cumhurbaşkanının, parlamentonun iradesinden bağımsız bir hükümet oluşturmasına yeşil ışık yakması kuvvetle muhtemeldir. Bunlar tabii ki teorik ihtimaller. Ama hukukda bir söz vardır: “Teorik olarak mümkün olan her şey pratik olarak da mümkündür." O halde her an pratiğe dönüşebilecek bu teorik riskleri bertaraf etmek için parlamentoya da önemli görevler düşüyor. Bu da ancak; başbakan olacak kişiyi seçme yetkisini meclise verecek anayasal düzenlemenin yapılmasıyla mümkün olur. Bunu madde madde detaylandırarak sıralarsak;
- Parlamentonun; meclis başkanını veya bir önceki sistemde cumhurbaşkanını seçtiği gibi başbakanı da seçmesi,
- İlk turda salt çoğunluk yani 276 oy aranması ve hiçbir aday bu oya ulaşamazsa en fazla oy alan iki aday arasında ikinci bir tur yapılması,
- İkinci turda en fazla oy alan adayın başbakan seçilerek cumhurbaşkanı tarafından hükümeti kurmakla görevlendirilmesi,
- Güvensizlik oyuyla yani gensoruyla düşürüldüğünde ise cumhurbaşkanı tarafından seçimlerin yenilenmesi
aşamalarından geçecek bir mekanizma; hem parlamento iradesine saygının korunması hem de hükümet kuruluşu esnasında oluşacak tıkanıklıkların önlenmesi açısından etkin bir çözüm olarak düşünülebilir. Yukarıda kullandığımız pasif yetki kavramı da işte bu mekanizmanın son maddesinde geçerli olacak. Yani mevcut hükümetin gensoruyla düşürülmesi durumunda, cumhurbaşkanı tarafından seçimlerin derhal yenilenmesi maddesinde. Başka bir deyişle, cumhurbaşkanının hükümetin kurulmasında değil, sadece kurulamaması durumunda müdahale imkanı olacak. Bu sürece ilaveten; Almanya ya da İspanya parlamenterizminde olduğu gibi yapıcı güvensizlik oyu (constructive vote of no-confidence) mekanizması da kurulabilir. Yani hükümetin ancak başka bir başbakan adayı bulunduğunda düşürülmesi gibi. Böyle bir hüküm konarsa hükümetin bozulması daha da zor olacağı için cumhurbaşkanın müdahale imkanı daha da azalacaktır.
Görüldüğü gibi cumhurbaşkanı halk tarafından seçilse bile yine parlamenterizmi güçlendirici çözümler bulunabiliyor. Aslında; parlamenter sistemin doğası gereği devlet başkanının parlamento tarafından seçilmesi daha uygun ancak bu konuda bir anayasa değişikliğinin yapılmış olması ve necip milletimizin cumhurbaşkanını kendisinin belirleyeceği bir mekanizmadan vazgeçmesini düşünmenin bir hayal olduğu varsayımıyla sistemsel çözümleri irdelemek daha doğru olacaktır. Bu noktadan hareketle, cumhurbaşkanı karşısında parlamentoyu da güçlendiren bir denge ve kontrol mekanizması oluşturmak en ideal çözüm olarak gözüküyor. Ama böyle bir çözüm yoluna gidilecek mi sorusuna verilebilecek cevap da, parlamentonun nasıl bir cumhurbaşkanı istediği veya isteyeceği sorusuna verilecek cevapla aynı paralelliği taşıyacaktır kuşkusuz.
Tartışılması istenen ve Türkiye’nin yönetilebilirlik sorununa çözüm olacağı ileri sürülen başkanlık sistemi de başkanın her istediğini yaptığı, ağzından çıkanın kanun olduğu bir sistem değil. Tam tersine, hükümetin yani başkanın kanun teklif etme yetkisi bile yok. Güçler arasında çok net ayırımların olduğu, uygulamada erklerin karşılıklı olarak birbirlerini bloke edebildikleri bir model. Erklerin, birbirlerinin sürelerine müdahale etme imkanı olmadığı için de olası bir blokeyi çözecek esnek mekanizmalardan uzak bir özelliği olduğu da aşikar. Parlamenter sistem ise bünyesinde türlü zorlukları barındırsa da tıkanıkların aşılması açısından daha ideal. Yeter ki sistemi iyileştirici doğru revizyonlar yapılabilsin.
Görüldüğü gibi son dönemlerde tekrar tartışılmaya başlanan “Başkanlık Sistemi”, üzerinde hemen mutabık kalınabilecek nihai bir çözüm içermiyor. Yukarıdaki satırlarda karşılaştırmalı olarak incelediğimiz diğer sistemler de mucizevi çözümler değil. Ülke ve toplumların yaşadıkları tarihi süreçler, oluşturdukları siyasi gelenekler, lider figürüne bakış açıları da idare edildikleri sistemleri şekillendiren önemli unsurlar neticede. Amerikan Başkanlık sistemini federal yapısından, Fransa’daki yarı başkanlık modelini Fransız toplumunda yaygın olan Bonapartist kültürden, bizim meclis sistemimizi ise İstiklal Savaşı ile beraber gelen geleneklerden, mevcut demokratik işleyişin güçlü ve yetkili bir devlet başkanının uygulamalarından olumsuz bir biçimde etkileneceği riskinden bağımsız düşünmek imkansızdır. Bir de bu konunun tekrar tartışılmasını sağlayan AKP ve onun lideri Başbakan Erdoğan’a sormak lazım. “Yapmak isteyip de parlamenter sistem yüzünden yapamadığı ne var?” İstediği kararname mi çıkmıyor veya hangi yasayı parlamentodan geçiremiyor? Bir de buna cevap verebilirlerse kendileri, Türkiye’nin sistem arayışlarına daha net bir yön verebiliriz kuşkusuz. Muhtemelen, parlamentonun nasıl bir cumhurbaşkanı istediği veya isteyeceği sorusuna verilecek cevabı da bu şekilde öğrenebiliriz.
Giray ERGİN
30.10.2010
