HALK TARAFINDAN SEÇİLEN BİR CUMHURBAŞKANININ

PARLAMENTER SİSTEMDE YETKİLERİ NASIL OLMALIDIR?

GİRAY ERGİN

16.02.2016

Başkanlık sistemi tartışmalarının şimdiki Cumhurbaşkanı Erdoğan tarafından başbakan olduğu dönemde ciddi bir şekilde başlatıldığı 2010 yılında “Başkanlık Sistemi” başlıklı bir yazı kaleme alarak biz de tartışmalara katılmıştık.[1] AKP’nin meclis anayasa uzlaşma komisyonuna getirdiği öneriyi ele aldığımız “AKP’nin Başkanlık Sistemi Önerisi” başlıklı yazımızda ise önerinin aksaklıklarına değinmiş,[2] ancak bu öneriye temel teşkil eden unsurlardan biri olan, parlamenter sistemde hükümet kurulamaması veya koalisyon ihtimalinin bulunduğu iddiasından hareketle de parlamenter sistemde hükümetin kuruluşunu kolaylaştıran bir önerimizi içeren “Yeni Bir Hükümet Kurma Modeli” yazımızı hazırlamıştık.[3] Bu serinin 4. yazısında ise yine AKP’nin başkanlık sistemi önerisine dayanak teşkil eden diğer bir unsurun, cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesiyle, zaten mevcut sistemde var olan iki başlı bir yönetim yapısının daha da artacağı iddiasından hareketle halk tarafından seçilen cumhurbaşkanının yetkilerinin parlamenter sistemden ayrılmadan nasıl şekillenmesi gerektiğini ele alacağız.

1982 anayasası cumhurbaşkanını, parlamenter sistemin devlet başkanına göre hayli fazla sayılabilecek yetkilerle donatmıştır. Bu yetkilere ilaveten; halkın da seçmesiyle siyasi arenada daha güçlü bir figür haline geleceği bir gerçektir.

O halde cumhurbaşkanının bu konumunu siyasi yaşamın sağlıklı bir şekilde cereyan etmesine katkıda bulunacak bir yetki çerçevesiyle biçimlendirmekte fayda var. Bu yetki çerçevesini daha güçlü bir cumhurbaşkanı figürü meydana getirebilecek şekilde oluşturmanın artık oturmaya ve düzene girmeye yeni yeni başlamış bir demokratik işleyişi sekteye uğratacağı riskini de göz ardı etmemiz mümkün değildir.

Güçler ayrılığı ve güçler arasındaki ilişkinin Türk siyasi kültürü bağlamında parlamenter geleneklere uygun bir siyasal yönetimi daha gerekli kılması, cumhurbaşkanının halk tarafından seçildiği bir parlamenter modelin Türkiye’de nasıl daha sağlıklı, yönetimi etkinleştirecek ve iki başlılığı ortadan kaldıracak şekilde tasarlanabilir düşüncesinden hareketle; halk tarafından seçilen iki organın yani cumhurbaşkanıyla meclisin yetki dağılımının hükümetin kuruluşunu kolaylaştıracak, yasama, yürütme ve yargı erklerinin sorumluklarını yerine getirmesini sağlayacak ve en önemlisi devlet başkanının tarafsız konumunu muhafaza edici şekilde tasarlanması gerektiğini düşünüyoruz. Bu dağılımı da meclisin ve içinden çıkan hükümetin inisiyatif kullanan, cumhurbaşkanının ise son onay olarak imza veren şeklinde biçimlendirmeyi uygun görüyoruz.

Parlamenter sistemden uzaklaşmayacağımız bir model çerçevesinde, halk tarafından seçilen cumhurbaşkanının, meclis ve hükümetin yetkileriyle, yargı organlarının oluşumuna yönelik önerilerimizi cumhurbaşkanının anayasal yetkilerine yönelik olarak açıklamaya çalışalım.

Dilerseniz önce, 1982 Anayasası’nda cumhurbaşkanının mevcut yetkilerine bakalım:

MADDE 104.– Cumhurbaşkanı Devletin başıdır. Bu sıfatla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini temsil eder; Anayasanın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözetir.

Bu amaçlarla Anayasanın ilgili maddelerinde gösterilen şartlara uyarak yapacağı görev ve kullanacağı yetkiler şunlardır:

a) Yasama ile ilgili olanlar:

Gerekli gördüğü takdirde, yasama yılının ilk günü Türkiye Büyük Millet Meclisinde açılış konuşmasını yapmak,

Türkiye Büyük Millet Meclisini gerektiğinde toplantıya çağırmak,

Kanunları yayımlamak,

Kanunları tekrar görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri göndermek,

Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde halkoyuna sunmak,

Kanunların, kanun hükmündeki kararnamelerin, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün, tümünün veya belirli hükümlerinin Anayasaya şekil veya esas bakımından aykırı oldukları gerekçesi ile Anayasa Mahkemesinde iptal davası açmak,

Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine karar vermek,

b) Yürütme alanına ilişkin olanlar:

Başbakanı atamak ve istifasını kabul etmek,

Başbakanın teklifi üzerine bakanları atamak ve görevlerine son vermek,

Gerekli gördüğü hallerde Bakanlar Kuruluna başkanlık etmek veya Bakanlar Kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırmak,

Yabancı devletlere Türk Devletinin temsilcilerini göndermek, Türkiye Cumhuriyetine gönderilecek yabancı devlet temsilcilerini kabul etmek,

Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türk Silahlı Kuvvetlerinin Başkomutanlığını temsil etmek,

Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar vermek,

Genelkurmay Başkanını atamak,

Millî Güvenlik Kurulunu toplantıya çağırmak,

Millî Güvenlik Kuruluna Başkanlık etmek,

Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu kararıyla sıkıyönetim veya olağanüstü hal ilân etmek ve kanun hükmünde kararname çıkarmak,

Kararnameleri imzalamak,

Sürekli hastalık, sakatlık ve kocama sebebi ile belirli kişilerin cezalarını hafifletmek veya kaldırmak,

Devlet Denetleme Kurulunun üyelerini ve Başkanını atamak,

Devlet Denetleme Kuruluna inceleme, araştırma ve denetleme yaptırtmak,

Yükseköğretim Kurulu üyelerini seçmek,

Üniversite rektörlerini seçmek,

c) Yargı ile ilgili olanlar:

Anayasa Mahkemesi üyelerini, Danıştay üyelerinin dörtte birini, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ve Yargıtay Cumhuriyet Başsavcıvekilini, Askerî Yargıtay üyelerini, Askerî Yüksek İdare Mahkemesi üyelerini, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu üyelerini seçmek.

Cumhurbaşkanı, ayrıca Anayasada ve kanunlarda verilen seçme ve atama görevleri ile diğer görevleri yerine getirir ve yetkileri kullanır.

Cumhurbaşkanının yetkilerine yönelik önerilerimizi mevcut anayasa maddeleri çerçevesinde üç ayrı kategori şeklinde ele alarak açıklamaya çalışalım.

1)    Devam edilmesinde bir sorun görülmeyen yetkiler

2)    Düzenlenmeye ihtiyaç duyulan yetkiler

3)    Kaldırılması gereken yetkiler

Bu bağlamda;

• Gerekli gördüğü takdirde, yasama yılının ilk günü Türkiye Büyük Millet Meclisinde açılış konuşmasını yapma,
• Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde halkoyuna sunma,
• Başbakan ve Milli Savunma Bakanı’nı imzasıyla Genelkurmay Başkanını atama,
• Yabancı devletlere Türk Devletinin temsilcilerini gönderme, Türkiye Cumhuriyetine gönderilecek yabancı devlet temsilcilerini kabul etme,
• Milletlerarası antlaşmaları onaylama ve yayımlama,
• Sürekli hastalık, sakatlık ve kocama sebebi ile belirli kişilerin cezalarını hafifletme veya kaldırma,
• Devlet Denetleme Kurulunun üyelerini ve Başkanını atama,
• Devlet Denetleme Kuruluna inceleme, araştırma ve denetleme yaptırtma

şeklinde ifade edilen yetkilerinin devlet başkanı konumu ile uyumlu olduğu için, devamında her hangi bir sakınca görmüyoruz.

Yasama ile ilgili olan;

• Kanunları yayımlama,
• Kanunları tekrar görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderme,
• Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine karar verme

Yürütme ile ilgili olan;

• Başbakanı atama ve istifasını kabul etme,
• Başbakanın teklifi üzerine bakanları atama ve görevlerine son verme,
• Kararnameleri imzalama,
• Yükseköğretim Kurulu üyelerini seçme ile

Yargı ile ilgili olan yüksek yargı organları üyelerini belirleme yetkilerinin parlamenter sistemin ruhuna uygun bir hale getirilmesi düşüncesinden hareketle de aşağıdaki önerileri getiriyoruz. Kaldırılması gereken yetkilere de metin akışı içerisinde ayrıca yer vereceğiz.

Yasama ile ilgili yetki önerilerimiz

Kanunları yayımlama ve meclise geri gönderme yetkisi:

Cumhurbaşkanını kanunlarla ilgili yetkisi yayımlama şeklindedir. Bu yetki kanunlaşmanın bir parçası değil, idari bir yetkidir ve çıkan kanunun yürürlüğe girmesi ve böylelikle bağlayıcı olmasına yöneliktir. Süre ile sınırlanmış olması da cumhurbaşkanının burada son sözü söylemediği, mecburi görev ifa ettiğini göstermekte, tekrar görüşülmek üzere meclise göndermesi de devlet organlarının düzenli çalışmasını sağlama yetkisi çerçevesinde bir uyarı ve denetim mekanizması işlettiği anlamına gelmektedir. Ancak gerekçe ile beraber göndermesi meclisin yasama faaliyetine müdahaledir zira gerekçelerin dikkate alınarak kanunun yeniden çıkarılması cumhurbaşkanının yasama faaliyetine bizzat katıldığı anlamına gelmekte bu durumda da yasa konusunda sorumluluğu meclisle paylaşmış olmaktadır. Parlamenter sistemde cumhurbaşkanı siyasi mülahazalar göstermek suretiyle yasamanın bir parçası olmamalıdır. Siyasi gerekçelerle bir iadede bulunacaksa, o zaman, klasik parlamenter sistemde olduğu gibi, yürütmenin sorumlu başı olan başbakanın imzasıyla bunu gerçekleştirebilmelidir. Geri gönderme yetkisinin başbakanın karşı imzasıyla beraber kullanılması meclisin ve hükümetin siyasi sorumluluğunu yerine getirmesine alan açmış olarak devlet organlarının düzenli bir biçimde çalışmasına katkıda bulunmuş olacaktır.

Cumhurbaşkanı geri gönderme gerekçelerinde anayasaya aykırılığı öne sürebilmekte ve bunu da anayasayı gözetme göreviyle bağdaştırmaktadır. Ancak cumhurbaşkanı bir anayasal yargı makamı değildir. Bu görev Anayasa Mahkemesi'nindir ve cumhurbaşkanının gerekli gördüğünde yasaları bu mahkemeye gönderme yetkisi vardır ve bu madde çerçevesinde anayasal hassasiyetini bu yönden göstermesi daha makuldür ancak imza attığı bir yasa için sonra mahkemeye gitmesi sorunlu ve tutarsız bir durumdur. Yasaları belli bir zaman sürecinde imzalama zorunluluğu da olduğu için yasayı anayasal uygunluğunun denetimi bakımından anayasa mahkemesine gönderebilir. Mevcut anayasamızda Anayasa Mahkemesi ancak yürürlüğe girmiş kanunları anayasal yargı açısından denetleyebilmektedir ama anayasada yukarıda değindiğimiz şekilde yapılacak bir değişiklikle hem cumhurbaşkanının anayasal gözetimi yapma görevi yerine getirilmiş hem de bir yasa yürürlüğe girmeden anayasal sıkıntıları bertaraf edilmiş olur zira hukuk geri işlemediği için olası kanun iptalleri kanunun yürürlükte olduğu dönemdeki uygulamaları ortadan kaldıramamaktadır. Kanun yürürlüğe girmeden cumhurbaşkanının tasarrufuyla yapılacak bir yargı gözetiminin mevcut anayasamızda bulunan “Kanunların, kanun hükmündeki kararnamelerin, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün, tümünün veya belirli hükümlerinin Anayasaya şekil veya esas bakımından aykırı oldukları gerekçesi ile Anayasa Mahkemesinde iptal davası açmak,” yetkisine ihtiyaç bırakmayacağı açıktır. Yargı gözetimine gönderme milli iradeyi temsil eden bir makam olan cumhurbaşkanı tarafından yapılacağı için de yargıçlar devleti gibi bir durum söz konusu olmayacaktır. Parlamenter sistemdeki karşı imza ilkesi gereğince de yargı denetimine gönderme kararının altına Anayasa Mahkemesi Başkanı’nın imzası alınabilir.

Yukarıda değindiğimiz denetim mekanizmaları kullanılmaz ve 15 günlük süre içinde de kanun cumhurbaşkanı tarafından yayımlanmazsa meclis başkanı tarafından yayımlanmalıdır zira böyle bir durumla karşılaşıldığında çözümün ne olacağına dair anayasada bir hüküm yoktur.

Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine karar verme yetkisi:

Bu yetki mevcut anayasamızda meclise aittir ama hükümetin 45 gün içinde kurulamaması veya güvenoyu alamaması durumunda da re’sen cumhurbaşkanı tarafından kullanılabilmektedir. Meclisin hem hükümeti düşürme hem de seçimleri yenileme yetkisinin olması güçler arasındaki karşılıklı denge ve kontrol mekanizmasına aykırı olduğu için bu yetki başbakanın teklifine istinaden cumhurbaşkanı tarafından kullanılmalıdır.

Esasen meclisin uhdesi altında olması gerektiği için meclisi toplantıya çağırma yetkisini ise kaldırılmasını öneriyoruz. Cumhurbaşkanının inisiyatif makamı olmaması gerektiği düşüncesindeyiz. Bu yetki mecliste ve meclis başkanında olmalıdır.

Yürütme ile ilgili yetki önerilerimiz

Başbakanı ve başbakanın teklifi üzerine bakanları atama ve yine başbakanın teklifi üzerine görevden alma yetkisi:

Başbakanın seçimi “Yeni Bir Hükümet Kurma Modeli” başlıklı yazımızda getirdiğimiz öneride olduğu gibi, Meclis Başkanının seçimine benzer bir yöntemle yapılacak olup, görevden alınması da yapıcı güvensizlik oyu şeklinde yani başka bir başbakan adayının önerilmesiyle gerçekleştirilebilecektir. Bakanlar, meclis tarafından seçilen başbakanın teklifi üzerine cumhurbaşkanı tarafından atanacaktır.

Kararnameleri imzalama yetkisi:

Anayasamızın mevcut halinde cumhurbaşkanının başbakan, ilgili bakan veya bakanlar kurulu tarafından hazırlanan kararnameleri ve atama kararlarını imzalama yetkisi olduğu için cumhurbaşkanı aslında bu kararnamelerin bir parçasıdır. Zaten 1982 anayasası da cumhurbaşkanını icranın sorumsuz bir parçası yapmaktadır. Ancak cumhurbaşkanının meclis önünde bir sorumluluğu bulunmadığı gibi hukuki bir sorumluluğu da mevcut değildir. Halk tarafından seçilmesi belki halk önünde sorumlu olduğu anlamına gelebilir ama yetkisiz bir sorumluluk atfedilemeyeceği ve anayasamızda da icradan sorumlu organın başbakan ve bakanlar kurulu olduğu ifade edildiği için, bu yetkinin vaz edilen sorumluluk anlayışına uygun bir şekilde ifade edilmesi uygun olacaktır. Bu kapsamda; kararnamelerin de aynı kanunlar gibi cumhurbaşkanı tarafından yayımlanması şeklinde bir yetkinin düzenlenmesi, cumhurbaşkanının önüne gelen kararnameyi 15 gün içinde imzalaması zorunluluğunun getirilmesi, bu süre zarfında dilerse kararnameyi yürütmenin sorumlu olduğu meclisin onayına sunması ya da kanunların yayımlanması sürecinde önerdiğimiz gibi, yargıdan görüş alınmak üzere ilgi yargı organına göndermesi şeklinde bir imkân tanınabilir. Böylelikle hem icra işleri aksamaz hem de cumhurbaşkanı siyasal ve yargısal denetime fırsat tanımış olur. Başka bir deyişle, hem devlet organlarının kendi sorumlulukları çerçevesinde düzenli çalışması hem de anayasanın gözetilmesi sağlanmış olur. Parlamenter sistemdeki karşı imza ilkesi gereğince meclis onayına gönderirken meclis başkanının imzası, yargı denetimine gönderme kararının altına da ilgili yüksek yargı başkanının imzası alınabilir. Yukarıda değindiğimiz denetim mekanizmaları kullanılmaz ve 15 günlük süre içinde de kararname cumhurbaşkanı tarafından yayımlanmazsa yürütmenin başı olan başbakan tarafından yayımlanmalıdır.

Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türk Silahlı Kuvvetlerinin Başkomutanlığını temsil etmek, meclisin açık olmadığı dönemlerde Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar vermek şeklindeki yetkilerinin kaldırılmasını öneriyoruz zira asker kullanma yetkisi esasen mecliste olsa da icrai bir niteliği vardır ve meclisin açık olmaması ve asker kullanımının aciliyetinin meclisin tekrar açılması için geçecek süreyi bekleyemeyecek olması durumunda bu yetki hükümet tarafından kullanılmalı ve cumhurbaşkanının onayına sunulmalıdır. Başkomutanlık da icrai makam olan başbakanın uhdesinde olmalıdır.

İcrai yetkiler olduğu için MGK’ya başkanlık etmek ve MGK’yı toplantıya çağırmak yetkileri de kaldırılmalıdır. Bu yetki başbakanda olmalı ancak kararları en son cumhurbaşkanı imzalamalıdır. Aynı minvalde bakanlar kurulunu toplantıya çağırmak ve bakanlar kuruluna başkanlık etmek yetkileri de kaldırılmalıdır.

Cumhurbaşkanının rektör seçmesi de gereksiz bir yetki olup, bu yetki üniversitelerin (mevcut veya oluşturulacak) mütevelli heyetlerinde olmalıdır.

Yargı ile ilgili yetki önerilerimiz

Yargı organları ile HSYK üyelerinin  belirlenmesi bağlamında, yargı tarafından önerilen kişilerin seçilmesinde ve cumhurbaşkanı tarafından re’sen yapılan atamalarda başbakan ve adalet bakanının imzalarının eklenerek meclis onayına sunulmasını öneriyoruz. Meclis tarafından yapılan yargı üyesi seçimlerinde de yine Cumhurbaşkanı, Başbakan ve Adalet Bakanı’nın imzasını taşıyan kararname meclis onayına sunulmalıdır.  Böylelikle hem yargı organının önerisi dikkate alınmış olacak, hem de devlet başkanı ile beraber yasama ve yürütmenin de söz sahibi olması sağlanacaktır.

Yukarıdaki hususlara ilaveten yasama, yürütme ve yargı erklerinin birbirleri hakkında verebileceği kararlarda karşılıklı denge söz konusu olmalıdır. Hükümet kurma modelimizde hükümetin düşürülmesi zaten başka bir başbakan adayının bulunmasına bağlı bırakıldığı için bu adayın ve belirleyeceği bakanların cumhurbaşkanı tarafından atanması ve başbakanın seçim kararı almasının yanı sıra seçimlerin yenilenmesi hususunda da son sözün cumhurbaşkanına bırakılmasıyla cumhurbaşkanına kısmen bir söz hakkı tanınıyor olsa da, ayrıca meclis tarafından hükümet ya da üyesi bakan hakkında meclis soruşturması açılması için de mutlaka yargı bünyesinde bir kovuşturma başlatılması ve bu konunun doğrudan meclisin inisiyatifine bırakılmaması gerektiğini düşünüyoruz.

Son olarak da cumhurbaşkanının hukuki sorumluluğu artırılmalı, bu sorumluluk vatana ihanetle sınırlı olmamalı ve anayasa ihlalini de kapsamalıdır. Özellikle tarafsızlık konusu anayasayı ihlal bağlamında ele alınabilecek en önemli husustur. Mevcut cumhurbaşkanını bu bağlamda eleştiriyoruz ama bu ihlalin bir yaptırımının bulunmadığını unutuyoruz.

Sonuç olarak, cumhurbaşkanı devletin başıdır ve yetkileri de devletin başı sıfatına uygun olarak dizayn edilmeli, devletin herhangi bir erkinin parçası haline dönüştürülmemeli, bu erkler arasındaki eşgüdüme hizmet etmelidir. Cumhurbaşkanının halk tarafından seçildiği bir sistemde nasıl yola devam edeceğimiz nihayetinde şu sorulara vereceğimiz cevaplara bağlıdır:

• Parlamentonun mu güçlenmesini mi istiyoruz yoksa cumhurbaşkanının mı?
• Cumhurbaşkanı devleti oluşturan erklerin hareket alanını daraltmalı mı yoksa sorumluluklarını yerine getirmelerine imkân mı tanımalı ve bu sorumluluklarını yerine getirenlerin bunu anayasal sınırlar içerisinde gerçekleştirmelerinde bir tür hakem işlevi mi görmeli?
• Cumhurbaşkanı tarafsız mı olmalı yoksa bir siyasi hareketin sözcüsü gibi mi davranmalı?

Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi önemli bir husus ama yukarıdaki sorulara vereceğimiz cevaplarla cumhurbaşkanının, yasama, yürütme ve yargının yetkilerini ve sorumluluklarını belirgin bir şekilde tanımlarsak bu hususun önemi de ona göre şekillenir. Unutmayalım ki Ağustos 2014’te cumhurbaşkanını halk seçmiş olsa da 7 Haziran ve 1 Kasım 2015 seçimlerinde halk yine parlamentonun şekillenmesine ve hükümet kurulabilmesine odaklanmıştı. Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi sorumluluğun ve yetkinin parlamentoda ve o meclisten çıkmış hükümette olduğu gerçeğini ortadan kaldırmıyordu ve halk da bunun idraki içerisindeydi. Sağlıklı bir parlamenter sistemin işlemesi de ancak böyle bir idrakle mümkündür ve müteakip seçim kampanyalarında cumhurbaşkanı adaylarının nasıl bir söylem geliştireceklerinin yanı sıra cumhurbaşkanlığı seçimlerine verilecek önem de bu idrake bağlı olacaktır.

[1] http://www.bilimar.com/tr/hukumet-ve-siyaset/secimler-ve-secim-kanunu/108-baskanlik-sistemi.html

[2] http://www.bilimar.com/tr/hukumet-ve-siyaset/124-hukumet-ve-siyaset/185-akpnn-bakanlik-sstem-oeners.html

[3] http://www.bilimar.com/tr/hukumet-ve-siyaset/124-hukumet-ve-siyaset/186-yen-br-huekuemet-kurma-model.html